DIKTAT HUKUM SDA - BAB V

Bagian V

Harmonisasi Regulasi Antar Sektor  dalam Pengelolaan Sumber Daya Alam

5.1. Disharmoni/Inkonsistensi Peraturan Perundang-Undangan Sumber Daya Alam (SDA)

Kajian normatif berbagai peraturan perundang-undangan di bidang sumber daya alam menunjukkan adanya kecenderungan terhadap pelanggaran asas sinkronisasi vertikal dan/atau sinkronisasi horisontal. Bahkan, tidak jarang, dalam suatu undang-undang, terdapat pula inkonsitensi secara  internal.

a. Inkonsistensi vertikal.

Dari penelusuran terkait keputusan MK terhadap uji materi beberapa Undang-Undang Sumber Daya Aalam (UUSDA) dinyatakan bahwa UUSDA tersebut bertentangan dengan UUD Negara RI Tahun 1945, khususnya terkait Pasal 33 ayat (2) dan/atau ayat (3) dan/atau ayat (4), di samping berbagai pasal lainnya yang berakibat terhadap ketiadaan kekuatan mengikat pasal-pasal tertentu dalam UU yang bersangkutan. Beberapa contoh dapat dikemukakan dalam putusan MK berikut.

1.         Undang-Undang Nomor  22 tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi. MK menghapuskan Pasal 22 ayat (1).

2.         Undang-Undang Nomor  2 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan. MK membatalkan UU tersebut.

3.         Undang-Undang Nomor  25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Khusus tentang jangka waktu HGU, HGB dan Hak Pakai, MK berpendapat bahwa hal itu dapat mengurangi prinsip penguasaan oleh negara, serta memperlemah, bahkan menghilangkan kedaulatan rakyat di bidang ekonomi. Oleh karena itu pemberian, perpanjangan, dan pembaruan HGU, HGB dan Hak Pakai berlaku ketentuan Undang-Undang Nomor  5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria dan Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang HGU, HGB dan Hak Pakai atas Tanah.

4.         Undang-Undang Nomor  27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil. MK menyatakan  14 pasal dalam UU tersebut tidak mempunyai kekuatan mengikat.

Sebagai catatan dapat dikemukakan bahwa inkonsistensi vertikal Undang-Undang Sumber Daya Alam (UUSDA) terhadap UUD Negara RI Tahun 1945 itu dampaknya boleh jadi tidak atau belum dirasakan atau dialami secara langsung dalam implementasi UUSDA yang bersangkutan. Yang lebih memprihatinkan adalah tumpang  tindih antar berbagai UUSDA, implementasi dan dampaknya. Jika inkonsistensi vertikal antar UUSDA dengan UUD Negara RI Tahun 1945 penyelesaiannya sudah jelas, yakni melalui uji materi ke MK, maka penyelesaian inkonsistensi horisontal antar UUSDA tidaklah sederhana.

b. Tumpang tindih pengaturan SDA.

Kajian terhadap 12 UUSDA yang dilakukan dengan menetapkan tujuh tolok ukur menunjukkan bahwa berbagai UUSDA itu tidak sinkron, bahkan tumpang tindih satu sama lain ( dalam Maria SW Sumardjono, Nurhasan Ismail, Ernan Rustiadi, abdullah Aman Damai, 2011), Khusus terkait tumpang tindih antara Undang-Undang Nomor  5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) dengan Undang-Undang Nomor  41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (UUK) dan Undang-Undang Nomor  11 Tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok  Pertambangan (UUP) (direvisi dengan Undang-Undang Nomor  4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (Minerba)) dapat dicermati dalam matriks berikut.

Matrik 1

UU					Tolok Ukur				Kelompok SDA
		Orientasi  (eksploitasi atau konservasi)	Keberpihakan (pro – rakyat atau pro – kapital)	Pengelolaan (sentralistik/ desentralistik, sikap terhadap pluralisme hk) dan Implementasinya (sektoral, koordinasi, orientasi produksi)	Perlindungan HAM (gender, pengakuan MHA, penyelesaian sengketa)	Pengaturan Good Governance (partisipasi, transparansi dan akuntabilitas)	Hubungan Orang dan SDA (hak atau izin)	Hubungan Negara dan SDA
A.	Undang-Undang Nomor  5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok – pokok Agraria	Konservasi (Ps 15), nasionalisme (Ps 9 [1], 21 [1])	Pro – rakyat (Ps 2 [3],  7, 11, 13), berfungsi sosial (Ps 6, 8) Anti monopoli swasta (Ps 13[2]) Pembatasan (Ps 7)	Sentralistik (Ps 2 [1] dan Penjelasan), mengakomodasi pluralisme hukum (Ps 3 dan 5)  Ada medebewind (Ps 2 [4]) Koordinasi dan intergrasi (Ps 1, 4, 8)	Kesetaraan Gender (Ps 9 [2]) Pengakuan MHA (Ps 3, 5, II, VI KK), Penyelesaian sengketa (tidak diatur)	Tidak diatur secara eksplisit	Hak (Ps 4 dan 16, 20 – 48)	HMN (Ps 2) -   Tanah Negara -   Tanah Ulayat -   Tanah Hak	SDA meliputi kelompok: a.  permukaan bumi dan tubuh bumi di bawahnya serta yang berada di bawah air, b.  perairan pedalaman maupun laut, c.  ruang angkasa di atas bumi dan air.
B.	Undang-Undang Nomor  11/1967 tentang Ketentuan – ketentuan Pokok Pertambangan	Eksploitasi   (“Menimbang” Huruf a)	Pro – kapital (Ps 5 – 12, Pjs Umum Alinea 4)	Sentralistik (Ps 4), kecuali Gol C (Ps 4 [2]), ada juga medebewind (Ps 4 [3]). Pluralisme hukum (tidak diatur) Sektoral (Ps 4); Orientasi produksi; spesifik.	Tidak diatur	Tidak diatur secara eksplisit	Kuasa  pertambangan, adalah wewenang yang diberikan kepada badan / perseorangan untuk melaksanakan usaha pertambangan  (Ps 2 [i] dll), Perjanjian Karya (Ps 10), Kuasa (Izin) Pertambangan Rakyat (Ps 2 [n], 11)	Dikuasai dan dipergunakan oleh Negara (Ps 1)	Endapan-endapan alam di daratan maupun di bawah perairan

UU					Tolok Ukur				Kelompok SDA
		Orientasi  (eksploitasi atau konservasi)	Keberpihakan (pro – rakyat atau pro – kapital)	Pengelolaan (sentralistik/ desentralistik, sikap terhadap pluralisme hk) dan Implementasinya (sektoral, koordinasi, orientasi produksi)	Perlindungan HAM (gender, pengakuan MHA, penyelesaian sengketa)	Pengaturan Good Governance (partisipasi, transparansi dan akuntabilitas)	Hubungan Orang dan SDA (hak atau izin)	Hubungan Negara dan SDA
C.	Undang-Undang Nomor  41/1999 tentang Kehutanan	Eksploitasi dan Konservasi berimbang  (“Menimbang” dan Pjs Umum). Eksploitasi (Ps 23 – 39) Konservasi (Ps 40 – 51)	Pro – rakyat di konsiderans  (“Menimbang” dan Pjs Umum), tetapi Pro – kapital dlm substansi (Ps 27 – 32)	Sentralisitik, daerah hanya operasional (Ps 4 [1], [2], 66, Pjs Umum). Pluralisme hukum (tidak diatur)   Sektoral (Ps 4,  6, 7, 8, dst. Pjs Umum); orientasi produksi; spesifik.	Kesetaraan Gender (tidak diatur), Pengakuan MHA (hanya “memperhatikan hak MHA”) hutan adat dimasukkan sbg hutan Negara) (Ps 4 [3], 5, 17 [2], 37,67, Pjs Umum), Penyelesaian Sengketa (Ps 74 – 76)	Partisipasi, Transparansi, Akuntabilitas (Ps 2, 11 [2], 42 [2],  60 [2], 62, 64, 68 – 70, Pjs Umum), terdapat gugat perwakilan (Ps 71 – 73)	Izin (Ps 26 – 32, Pjs Umum), izin pinjam pakai (Ps 38 [2] dan [5]), misal: izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu, izin usaha pemanfaatan hasil hutan bukan kayu, izin pemungutan hasil hutan kayu, dan izin pemungutan hasil hutan bukan kayu (Ps 28 [2]).	Dikuasai oleh Negara (HMN) (Ps 4 [1], [2], Pjs Umum); - Hutan Negara - Hutan Hak	Kesatuan ekosistem berupa hamparan lahan berisi sumber daya alam hayati yang didominasi pepohonan dalam persekutuan alam lingkungannya, yang satu dengan lainnya tidak dapat dipisahkan. Kawasan hutan dikelompokkan sebagai: a.  Kawasan lindung. b.  Kawasan hutan produksi.

Secara lebih ringkas, inkonsistensi antara UUPA dengan UU Kehutanan dapat dilihat dalam matriks berikut.

Matriks 2

Ketidakkonsistenan antara UUPA dengan UU Kehutanan

ASPEK	UUPA		UU Kehutanan
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Konservasi.	Konservasi	Produksi & konservasi	Keseimbangan antara produksi & konservasi
Akses Memanfaatkan	Orang perorangan (WNA/WNI) Badan hukum (Indonesia/asing)	Keadilan komutatif	Badan Usaha Negara & warga masyarakat	Keadilan distributif
Hubungan Negara dengan Obyek	Negara menguasai	Hak Bangsa & HMN	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah	Sentralistik,  ada medebewind	Pemerintah, Pemda pelaksana	Sentralistik
Hubungan Orang dengan Obyek	Hak	Kontrol Negara	Ijin pemanfaatan	Kontrol Negara
HAM	-          Gender  -          Hak ulayat MHA	Pengakuan	MHA diakui; Hutan Ulayat  menjadi hutan Negara	Pengakuan setengah hati
Good Governance	Tidak disebut dengan tegas	Dapat dijumpai dalam beberapa ketentuan (fungsi sosial, larangan monopoli)	Tiga prinsip	Relatif cukup

Tumpang tindih antara UUPA dengan UUK antara lain dapat diindikasikan pada hal-hal berikut:

·      Dalam hubungan antara negara dengan tanah menurut UUPA, diakui keberadaan tiga entitas, yakni tanah negara, tanah (hak) ulayat masyarakat hukum adat (MHA) dan tanah hak yakni tanah yang dipunyai dengan sesuatu hak atas tanah menurut UUPA oleh orang perorangan maupun badan hukum. Namun, dalam hubungan hukum antara negara dengan hutan, yang muncul hanyalah dua entitas, yakni hutan negara (“hutan yang berada pada tanah yang tidak dibebani hak atas tanah”) dan hutan hak. Adapun hutan adat adalah hutan negara yang berada di wilayah MHA. Dengan perkataan lain, hutan adat dimasukkan dalam kategori hutan negara. Dengan perkataan lain hutan adat dimasukkan dalam kategori hutan negara.

Pemahaman tentang status hutan tersebut berimplikasi terhadap dua hal: Pertama, UUK tidak mengakui keberadaan hutan adat, yang sejatinya merupakan bagian dari hak ulayat MHA. Namun demikian, UUK yang tidak mengakui keberadaan hutan adat itu, mengakui dan menentukan persyaratan keberadaan MHA; hal ini merupakan suatu kontradiksi karena UUK tidak mengakui obyeknya (hutan adat) tetapi mengakui keberadaan subyeknya (MHA) jika memenuhi persyaratan. Jika terjadi sengketa hak ulayat MHA terkait dengan hutan adat, penyelesaiannya menurut UUPA dan UUK akan berbeda.

Kedua, terkait status hutan, disebutkan bahwa hutan negara adalah “hutan yang berada pada tanah yang tidak dibebani dengan hak atas tanah”. Dalam konteks UUPA, tanah yang tidak dibebani dengan hak atas tanah itu adalah tanah negara (garis bawah oleh penulis). Dengan demikian konsekuensinya adalah: (a) tanah-tanah di kawasan hutan negara itu sejatinya adalah tanah negara. Namun demikian, dalam praktik administrasi, terjadi hambatan dalam pengadministrasian tanah negara di kawasan hutan. Sampai dengan saat ini pengadministrasian tanah negara pada umumnya berlaku di kawasan non hutan, padahal sesuai dengan pemahaman terkait hutan negara dalam konteks  UUK sendiri, pengadministrasian tanah negara seharusnya dilakukan di seluruh wilayah RI tanpa membedakan kawasan hutan atau non hutan, sesuai amanat Pasal 19 UUPA. Jelas dalam hal ini bahwa dampak inkonsistensi tersebut adalah koordinasi dan kewenangan pengelolaan yang “gagap” atau “raguragu”.

 

 

Matriks 3

Ketidakkonsistenan antara UUPA dengan UU Minerba

ASPEK	UUPA		UU Minerba
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Konservasi.	Konservasi	Produksi & konservasi	Tekanan pada produksi
Akses Memanfaatkan	Orang perorangan (WNA/WNI) Badan hukum (Indonesia/asing)	Keadilan komutatif	BUMN/D, BUMS, Koperasi, perorangan	Keadilan distributif
Hubungan Negara dengan Obyek	Negara menguasai	Hak Bangsa & HMN	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah	Sentralistik,  ada medebewind	Pemerintah, Pemda, DPR-RI	Desentralistik
Hubungan Orang dengan Obyek	Hak	Kontrol Negara	Ijin	Kontrol Negara
HAM	- Gender  - Hak ulayat MHA	Pengakuan	Masyarakat yang terkena dampak negatif, masyarakat yang tanahnya terdapat sumberdaya minerba	Tidak mengatur tentang gender, MHA
Good Governance	Tidak disebut dengan tegas	Dapat dijumpai dalam beberapa ketentuan (fungsi sosial, larangan monopoli)	Tiga prinsip	Relatif tinggi

Sebagai catatan dapat dikemukakan bahwa UU Minerba tidak mengatur secara eksplisit tentang hak ulayat Masyarakat Hukum Adat (MHA). Mengingat lokasi kegiatan terkait minerba pada umumnya dilakukan di luar pulau Jawa, maka kemungkinan untuk bersinggungan dengan tanah ulayat MHA besar sekali.

Pertanyaannya, apakah UU Minerba alpa mengatur tentang hal ini? Atau,  apakah UU Minerba beranggapan bahwa pemberian ganti kerugian kepada MHA sama saja dengan pemberian ganti kerugian kepada masyarakat?

Semestinya hal ini tidak diabaikan karena untuk pemberian ganti kerugian kepada MHA perlu dipahami kerugian apa saja yang dapat dialami oleh MHA dan apa bentuk ganti kerugiannya yang adil. Kegiatan minerba yang bersinggungan dengan hak ulayat MHA dapat menimbulkan kerugian bagi MHA karena (1) kehilangan tanah (pertanian, pekarangan, akses ke hutan dan SDA lain, tanah bersama); (2) kehilangan bangunan; (3) kehilangan pendapatan dan sumber penghidupan karena ketergantungannya kepada hutan dan SDA lainnya; (4) kehilangan pusat kehidupan dan budaya. 

Adapun ganti kerugiannya dapat berbentuk: penggantian tanah kepunyaan bersama, penggantian bangunan, relokasi, akses ke sumberdaya alam. Untuk ganti kerugian terhadap kehilangan pendapatan dapat diberikan dalam bentuk pemberian dana abadi, pemberian kesempatan kerja, pelatihan, permodalan, dll.

Matriks 4

Ketidakkonsistenan antara UUPA dengan UU SDAir

ASPEK	UUPA		UU SDA
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Konservasi.	Konservasi	Produksi & konservasi	Tekanan pada konservasi
Akses Memanfaatkan	Orang perorangan (WNA/WNI)   Badan hukum (Indonesia/asing)	Keadilan komutatif	Semua kelompok kegiatan	Keadilan korektif
Hubungan Negara dengan Obyek	Negara menguasai	Hak Bangsa & HMN	SDA dikuasai Negara	HMN
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah	Sentralistik,  ada medebewind	Pemerintah dan/atau Pemda	Dapat sentralistik atau desentralistik
Hubungan Orang dengan Obyek	Hak	Kontrol Negara	Perijinan, HGPA + HGUA tidak jelas	Kontrol Negara
HAM	-   Gender  -   Hak ulayat MHA	Pengakuan	Pengakuan Hak Ulayat MHA	Pengakuan bersyarat
Good Governance	Tidak disebut dengan tegas	Dapat dijumpai dalam beberapa ketentuan (fungsi sosial, larangan monopoli)	Tiga prinsip	Relatif tinggi

UUSDA menentukan hubungan hukum antara orang perorangan maupun badan hukum dengan SDA dalam bentuk Hak Guna Air (HGA). Lebih lanjut HGA dibedakan menjadi Hak Guna Pakai Air (HGPA) dan Hak Guna Usaha Air

(HGUA). Walaupun menggunakan istilah “hak”, namun yang dimaksudkan dengan HGA, HGPA dan HGUA adalah “ijin”. Hal ini sudah tepat, karena hubungan antara orang-perorangan/badan hukum dengan air adalah hubungan pemanfaatan. Jika dilihat dari asalnya terkait dengan istilah HGA diatur dalam Pasal 47 UUPA, namun konteks HGA dalam UUPA berbeda dengan UUSDA.

UUSDA mengakui hak ulayat MHA. Pasal 6 ayat (3) menentukan: “hak ulayat MHA atas SDA tetap diakui sepanjang kenyataannya masih ada dan telah dikukuhkan dengan Perda setempat”. Fungsi Perda dalam hal ini harus dipahami sebagai penetapan yang bersifat declaratoir dan bukan konstitutif.

 

 

 

 

Matriks 5

Ketidakkonsistenan antara UUPR dengan UU Kehutanan

ASPEK	UUPR		UU Kehutanan
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Ruang konservasi & produksi (budidaya)	Tekanan pada  konservasi	Produksi & konservasi	Keseimbangan antara produksi & konservasi
Akses Memanfaatkan	Investasii & usaha rakyat	Keadilan komutatif	Badan Usaha Negara & warga masyarakat	Keadilan distributif
Hubungan Negara dengan Obyek	Tidak tegas menyebutkan	Hak Bangsa & HMN	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah & Pemda	Pembagian kewenangan	Pemerintah, Pemda pelaksana	Sentralistik
Hubungan Orang dengan Obyek	Ijin pemanfaatan ruang	Kontrol Negara	Ijin pemanfaatan	Kontrol Negara
HAM	Memberi perhatian pada MHA	Tidak dlm rangka pengakuan	MHA diakui & Hutan Ulayat  menjadi hutan Negara	Pengakuan setengah hati
Good Governance	Ketiga prinsip	Cukup tinggi	Ketiga prinsip	Relatif cukup

             

 

Matriks 6

Ketidakkonsistenan antara UU Kehutanan dengan UU Minerba

ASPEK	UU Kehutanan		UU Minerba
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Produksi & konservasi	Keseimbangan antara produksi & konservasi	Produksi & konservasi	Tekanan pada produksi
Akses Memanfaatka n	Badan Usaha Negara & warga masyarakat	Keadilan distributif	BUMN/D, BUMS, Koperasi, perorangan	Keadilan distributif
Hubungan Negara dengan Obyek	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah, Pemda pelaksana	Sentralistik	Pemerintah, Pemda, DPR-RI	Desentralistik
Hubungan
Orang dengan Obyek	Ijin pemanfaatan	Kontrol Negara	Ijin	Kontrol Negara
HAM	MHA diakui & Hutan Ulayat  menjadi hutan Negara	Pengakuan setengah hati	Masyarakat yang terkena dampak negatif, masyarakat yang tanahnya terdapat sumberdaya minerba	Tidak mengatur tentang gender, MHA
Good Governance	Ketiga prinsip	Relatif cukup	Tiga prinsip	Relatif tinggi

 

 

 

Matriks 7

Ketidakkonsistenan antara UU Kehutanan dengan UU SDAir

ASPEK	UU Kehutanan		UU SDA
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Produksi & konservasi	Keseimbangan antara produksi & konservasi	Produksi & konservasi	Tekanan pada konservasi
Akses Memanfaatkan	Badan Usaha Negara & warga masyarakat	Keadilan distributif	Semua kelompok kegiatan	Keadilan korektif
Hubungan Negara dengan Obyek	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa	SDA dikuasai Negara	HMN
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah, Pemda pelaksana	Sentralistik	Pemerintah dan/atau Pemda	Dapat sentralistik atau desentralistik
Hubungan Orang dengan Obyek	Ijin pemanfaatan	Kontrol Negara	Perijinan, HGPA + HGUA tidak jelas	Kontrol Negara
HAM	MHA diakui & Hutan Ulayat  menjadi hutan Negara	Pengakuan setengah hati	Pengakuan Hak Ulayat MHA	Pengakuan bersyarat
Good Governance	Tiga prinsip	Relatif cukup	Tiga prinsip	Relatif tinggi

 

 

 

Matriks 8

Ketidakkonsistenan antara UU Minerba dengan UU SDAir

ASPEK	UU Minerba		UU SDA
	Tekstual	Kontekstual	Tekstual	Kontekstual
Orientasi	Produksi & konservasi	Tekanan pada produksi	Produksi & konservasi	Tekanan pada konservasi
Akses Memanfaatkan	BUMN/D, BUMS, Koperasi, perorangan	Keadilan distributif	Semua kelompok kegiatan	Keadilan korektif
Hubungan Negara dengan Obyek	Kekayaan Nasional & dikuasai Negara	HMN disubordinasikan pada Hak Bangsa	SDA dikuasai Negara	HMN
Pelaksana Kewenangan Negara	Pemerintah, Pemda, DPR-RI	Desentralistik	Pemerintah dan/atau Pemda	Dapat sentralistik atau desentralistik
Hubungan Orang dengan Obyek	Ijin	Kontrol Negara	Perijinan, HGPA + HGUA tidak jelas	Kontrol Negara
HAM	Masyarakat yang terkena dampak negatif, masyarakat yang tanahnya terdapat sumberdaya minerba	Tidak mengatur tentang gender, MHA	Pengakuan Hak Ulayat MHA	Pengakuan bersyarat
Good Governance	Tiga prinsip	Relatif tinggi	Tiga prinsip	Relatif tinggi

5. 2. Harmonisasi Regulasi Pengaturan SDA

a. Tumpang tindih pengaturan SDA merupakan penyakit kronis sejak tahun 1970-an.

Dampak dari inkonsistensi peraturan perundang-undangan SDA antara lain adalah sebagai berikut.

1)    kelangkaan dan kemunduran kualitas dan kuantitas SDA;

2)    ketimpangan struktur penguasaan/pemilikan, peruntukan, penggunaan, dan pemanfaatan SDA;

3)    timbulnya berbagai konflik dan sengketa dalam penguasaan/pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan SDA (antar sektor, antara sektor dengan MHA/masyarakat, antara investor dengan MHA/masyarakat, dan antar investor terkait hak/ijin pemanfaatan SDA).

Penyelesaian masalah tumpang tindih itu tidak mudah karena masing-masing sektor berpegang kepada UU sektoralnya dan UU sektoral itu sama derajatnya. UUPA, yang pada awalnya dimaksudkan untuk dapat dijadikan landasan bagi pengaturan lebih lanjut peraturan perundang-undangan di bidang SDA, telah didegradasikan kedudukannya sejak awal 1970-an seiring dengan terbitnya berbagai UU sektoral. UUPA sama  sekali tidak dimuat dalam konsiderans UU sektoral, semua UU sektoral langsung mengacu kepada Pasal 33 ayat (3) UUD Negara RI 1945.

Tumpang tindih substansi dalam pengaturan SDA tersebut seiring sejalan dengan tidak adanya satu kementerian/departemen yang berwenang untuk mengkoordinasikan kebijakan terkait SDA dan implementasinya. Masingmasing sektor dinaungi oleh Kementerian dan semenjak tahun 1988, sektor pertanahan dinaungi oleh Badan Pertanahan Nasional.

Undang-undang sektoral yang proses penerbitannya melalui lembaga legislatif itu tidak dijamin bebas dari tumpang tindih karena pembahasan UU sektoral dilakukan melalui komisi-komisi yang berbeda sesuai bidang masing-masing. Tugas harmonisasi yang dibebankan pada Kementerian Hukum dan HAM juga tidak selalu dapat diharapkan hasilnya yang maksimal karena berbagai kendala. Di tengah-tengah berbagai permasalahan tersebut, jalan keluarnya, walaupun tidak mudah, harus ditempuh.

b. Kata kunci: harmonisasi dan koordinasi.

Telah digambarkan sebelumnya bahwa mengupayakan solusi ini “mudah dikatakan” tapi tidak selalu mudah dilaksanakan, kecuali dengan itikad baik dan komitmen semua pihak. Upaya-upaya tersebut di atas antara lain adalah sebagai berikut.

1)       Penghentian sementara (moratorium) penyusunan UU sektoral sambil memberikan kesempatan kepada DPR-RI untuk melakukan legislative review  terhadap UU sektoral yang diindikasikan tumpang tindih. Usulan moratorium itu mudah dikatakan tetapi sulit dilaksanakan, karena: (1) tidak ada landasan hukum yang secara eksplisit memerintahkan moratorium tersebut (walaupun secara implisit hal tersebut dirumuskan dalam TAP MPR RI No. IX/MPR/2001, khususnya arah kebijakan huruf a): dan (2) akan bertabrakan dengan urgensi penyusunan peraturan perundang-undangan sektoral, baik yang berupa UU yang sama sekali baru ataupun UU yang dimaksudkan untuk menyempurnakan/melengkapi UU sebelumnya.

2)       Jikalau hal ini “terpaksa” dilakukan/ tidak dapat ditunda, diperlukan upaya untuk meminimalkan kemungkinan ketidaksinkronan baik vertikal maupun horisontal. Untuk menunjang sinkronisasi horisontal tersebut, maka penyusunan Naskah Akademik harus betul-betul berkualitas, dengan memberikan waktu dan perhatian khusus untuk memahami semua peraturan perundang-undangan yang terkait dengan UU sektoral yang diusulkan tersebut. Upaya ini paling tidak, akan dapat meminimalkan tumpang tindih dengan UU sektoral lain. 

3)       Harmonisasi yang ideal, hanya dapat dicapai bila ada undang-undang yang berlaku sebagai lex generalis bagi semua pengaturan terkait SDA. UU itu akan dapat diwujudkan bila ada kemauan bersama antar sektor untuk duduk bersama menyusun asas-asas/prinsip-prinsip pengelolaan dan pemanfaatan SDA sesuai dengan prinsip-prinsip yang digariskan oleh Ketetapan MPR RI No. IX/MPR/2001. Sebelum UU yang bersifat lex generalis itu terbentuk, tumpang tindih masih belum dapat dihindari sepenuhnya karena setiap sektor mempunyai visi dan misinya masing-masing yang belum tentu sejalan dengan visi dan misi sektor lain.

4)       Upaya lain untuk harmonisasi pengaturan  SDA adalah legislative review terhadap UU sektoral yang tumpang tindih. Untuk melakukan hal ini diperlukan komitmen dari DPR-RI untuk menginisiasinya. Legislative review dilakukan karena hal ini sesuai dengan arah Kebijakan Pembaruan Agraria sebagaimana dimuat oleh TAP MPR RI No. IX/MPR/2001, yakni:

“Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundangundangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor demi terwujudnya peraturan perundangundangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip Pembangunan Sumber Daya Agraria dan Pembangunan Sumber Daya Alam”. 

Kaji ulang peraturan perundang-undangan sektoral, paling tidak terhadap lebih dari 12 UU telah dilakukan (lihat a.l. studi Maria Sumardjono, dkk). Jika diperlukan, dapat dilakukan tambahan kaji ulang peraturan perundang-undangan  yang belum sempat dilakukan. Berdasarkan hasil kajian tersebut, dapat dilakukan legislative review terhadap peraturan perundang-undangan sektoral yang bersangkutan. Upaya legislative review juga tidak dapat diharapkan maksimal hasilnya karena belum adanya UU terkait SDA yang bersifat lex generalis. Sementara UU lex generalis itu belum ada, setidaknya “batu uji” sinkronisasi horisontal dapat dilandaskan pada prinsip-prinsip dasar yang diatur UUPA dan TAP MPR RI No. IX/MPR/2001.

Oleh karena itu, tidak kalah pentingnya untuk meletakkan dasar bahwa hukum (di bidang SDA) itu merupakan sistem, yakni dengan mengagendakan terbentuknya UU terkait pengelolaan dan pemanfaatan SDA/SD Agraria sebagai lex generalis yang akan menjadi landasan bagi peraturan perundang-undangan sektoral (lex specialis) untuk menyesuaikan diri setelah terbitnya UU yang bersifat lex generalis tersebut.

Demikian pula, perlu dipertimbangkan gagasan untuk adanya suatu kementerian yang mempunyai tugas pokok dan fungsi mengkoordinasikan kebijakan dan peraturan perundang-undangan di bidang SDA dan implementasinya. Barangkali dapat dicontoh keberadaan Ministry of Land and Resources di RRC.

Tanpa adanya kesadaran untuk melakukan tindakan konkrit untuk mengatasi masalah tumpang tindih pengaturan SDA, maka dampak negatif sebagaimana diuraikan di atas tetap akan berlangsung dalam skala yang lebih luas.

Memperjuangkan keberlanjutan SDA, keadilan untuk memiliki/menguasai dan memanfaatkannya, serta menyelesaikan konflik terkait SDA yang sudah mencapai titik yang sangat rawan, adalah pekerjaan rumah yang tidak pernah akan selesai, jika upaya ke arah itu belum  dilakukan  secara terkoordinasi dengan dilandasi oleh semangat bersinergi antar semua pihak terkait.